De RIVM-toolkit tegen houtrookoverlast: een zeer gebrekkig instrument (januari 2016)

De RIVM-toolkit tegen houtrookoverlast: een zeer gebrekkig instrument (januari 2016)
22 december 2016 Vincent Van der Heiden

Op de website van het RIVM is onlangs een pagina verschenen met informatie die bedoeld is voor de GGD-professional die zijn/haar burgers wil informeren over de gezondheidseffecten en de overlast die gepaard kunnen gaan met het inademen van houtrook uit houtkachels etc. in de directe omgeving.
Het RIVM heeft op deze website ook een toolkit opgenomen – gebaseerd op een eerder door de VVM ontworpen toolkit – waarin aanbevelingen staan voor particulieren die overlast van houtstook ondervinden. Deze aanbevelingen zijn ons inziens onwerkbaar voor GGD’s, en voor een gehinderde kunnen ze slechts een teleurstelling opleveren.

We kunnen houtrookoverlast het beste met gezondheidsschade door meeroken vergelijken. Vroeger was een niet-rokende werknemer aan de welwillendheid van zijn rokende collega’s overgeleverd: hij kon een roker alleen vriendelijk om begrip vragen. Dat kunnen we ons nu niet meer voorstellen. Rondom roken en meeroken zijn nu allerlei regels en verboden. Het RIVM-advies inzake houtrookoverlast komt er, net als vroeger bij roken, op neer dat de benadeelde de stoker vriendelijk moet vragen vrijwillig minder of anders te stoken. De stoker kan daar gevolg aan geven, maar hij kan het ook gewoon laten, omdat regels en verboden hier geheel ontbreken. Iemand die (gezondheids)overlast ondervindt is daardoor vogelvrij.

De toolkit

De RIVM-toolkit op bovengenoemde website is afgeleid van de VVM-toolkit ‘Houtstook door particulieren, hoe voorkom je overlast’, ontstaan n.a.v. het congres ‘Houtstook & gezondheid: problemen voorkomen’ in mei 2014.
In het recente rapport van de noordelijke GGD’s over overlast door houtrook (oktober 2015) wordt nadrukkelijk gewezen op de tekortkomingen van de aanbevelingen in deze VVM-toolkit. Enkele citaten uit het rapport:
“(…) Maar naast de aanmeldingen uit de regio met veelal schrijnende verhalen, waren er zelfs van elders in het land nogal wat reacties van wanhopige burgers. De meeste van hen bleken niet op de hoogte van de mogelijkheden die genoemd zijn in de VVM-toolkit. Gezien hun verhalen zullen zij waarschijnlijk die mogelijkheden echter niet als echt bruikbaar ervaren.”
“Verder blijkt dat velen vinden dat de overheid tekort schiet wanneer zij daar om hulp of maatregelen vragen. De juridische mogelijkheden die beschreven zijn in de toolkit ‘Houtstook door particulieren, hoe voorkom je overlast’ bieden kennelijk geen oplossing.”
“In stap 4 of 5 van de toolkit staat geen (semi)-kwantificerende beoordeling van de ernst van een situatie. Daardoor is de toolkit niet geschikt om een juridisch houdbaar onderscheid te maken tussen wel of niet aanvaardbare overlast, en wel of niet handhavend optreden.”
Het valt dus te betreuren dat het RIVM deze toolkit opnieuw introduceert.

Wat kan een burger volgens het RIVM doen wanneer hij overlast ervaart?

  1. Hij kan ‘in gesprek gaan’.

De RIVM-toolkit is vooral ontoereikend, omdat zij de nadruk legt op vrijblijvende begrippen zoals overleggen, begrip kweken, voorlichting en bewustwording, en niet op het scheppen van een wettelijk kader. Alles is er in feite op gericht de problemen op de gehinderde zelf af te wentelen. Het gaat voor het gemak uit van een conflict één op één dat d.m.v. burenoverleg, wijkagent of buurtbemiddeling zou kunnen worden opgelost. Meestal zijn er echter meerdere stokers en is het probleem juist de cumulatie van de rook. Wie – zoals de Stichting HoutrookVrij – het oor te luisteren legt bij houtrookgedupeerden, merkt al gauw dat zelf op de buren afstappen meestal in ruzie ontaardt. Houtstokers menen in hun recht te staan, denken milieuvriendelijk bezig te zijn, hebben investeringen gedaan en zijn vaak volkomen onwetend over de schadelijke rookgassen.

  1. Hij kan milieu- en gezondheidsklachten melden bij de gemeente.

In haar antwoord op recente Kamervragen schrijft staatssecretaris Dijksma ‘dat het aan de gemeentes zelf is om te bepalen op welke wijze zij invulling geven aan hun bevoegdheden bij het bestrijden van houtrookoverlast.’
In de praktijk doen gemeentes niets met de klachten van inwoners. Het advies dat burgers soms krijgen om een dossier aan te leggen met de situering van bronnen, stooktijden en weersomstandigheden, is een onmogelijke opgave en een wassen neus. Alleen al de eerste stap, de juiste inventarisatie van de bronnen, is voor een gehinderde een probleem. Zelfs de GGD geeft in haar rapport toe dat er nog een tool moet worden ontwikkeld om na te kunnen gaan uit welke schoorsteen de rook afkomstig is. Het enige wat klagers in de praktijk bereiken, is een knetterende burenruzie, zonder dat stokers hun gedrag aanpassen. En waarom zouden ze ook: het merendeel van de houtstokers in Nederland overtreedt in principe geen wetten. Zij hebben een houtkachel gekocht bij een normale kachelhandel, zij hebben hem correct laten installeren, hun pijp voldoet aan de regels en ze stoken droog hout. Hun is wijsgemaakt dat ze ook nog duurzaam bezig zijn. Het is vanuit hun visie wel te begrijpen dat ze die dure kachel dan ook willen stoken.
Gemeentes hebben behalve artikel 7.22 van het bouwbesluit dat spreekt over het subjectieve begrip ‘hinder’ geen middelen om te handhaven (en doen dat dan ook niet) en verwijzen juist naar de noodzaak van overheidsmaatregelen. Aan voorlichting en bewustwording doen de meeste gemeentes niets. Zij nemen niet in de APV op dat er niet mag worden gestookt bij mistig en windstil weer, en benutten hun gemeentewebsite niet voor het ontraden van houtstook of het focussen op schonere energiebronnen. Bij cumulerende overlast van meerdere stokers is de gemeente bovendien machteloos, want zij kan alleen afzonderlijke overtreders aanpakken.
Alleen in het geval dat een stoker echt iets onrechtmatigs doet (zijn schoorsteen deugt niet of hij wordt betrapt op afval verstoken) kan de gemeente met succes ingrijpen.

  1. Hij kan milieu- en gezondheidsklachten melden bij de GGD.

Volgens het RIVM kan de GGD wel ‘meedenken’, en informatie geven, maar weinig dóen tegen het gebruik van houtkachels. De GGD kan geen maatregelen afdwingen, de GGD voert geen metingen uit en de GGD heeft geen rol in juridische conflicten. Hier is dus weinig concrete hulp voor gedupeerden te verwachten.

  1. Hij kan milieu- en gezondheidsklachten melden bij de Vereniging Leefmilieu.

Deze Vereniging kan niets betekenen voor individuele gehinderden of ‘in het geval u er samen niet uitkomt’, zoals het RIVM dat omschrijft. De Vereniging Leefmilieu probeert het onderwerp alleen op de politieke agenda te krijgen en pleit voor strenger beleid.

  1. Hij kan zijn toevlucht nemen tot wat Milieu Centraal op haar website zegt over overlast van houtstoken.

Milieu Centraal geeft alleen informatie – ongeveer dezelfde als het RIVM zelf – maar brengt een oplossing niet dichterbij. Milieu Centraal ontraadt in eerste instantie houtstook in woonwijken, maar vult de rest van haar website (‘voor wie tóch wil genieten van een houtvuur’) vervolgens met stooktips, het aanbevelen van pelletkachels (zelfs voor hoofdverwarming!), nog meer ‘goed-stoken-tips’ en kooptips voor de juiste houtkachel. Het verhaal eindigt dan weer met ‘op grote schaal brandhout gebruiken is geen duurzame optie’, een nogal dubbele boodschap dus, maar vooral één waar een houtrookgedupeerde niets aan heeft.

  1. Hij kan zich voor juridische bijstand melden bij een Juridisch Loket/Rechtswinkel of bij de Stichting HoutrookVrij.

Het RIVM waarschuwt op voorhand dat een rechtszaak duur, onzeker en tijdrovend is en dat de wetgeving tekortschiet. Het Juridisch Loket en de Rechtswinkel geven alleen juridisch advies aan mensen met een laag inkomen en weinig vermogen. Bij een te hoog inkomen kun je dus alleen bij een dure advocaat of mediator terecht. Juristen kunnen bij het geven van advies alleen terugvallen op de bestaande gebrekkige wet- en regelgeving m.b.t. houtstook. De jurisprudentie over dit onderwerp is allesbehalve hoopgevend, de meeste verzoeken tot handhavend optreden zijn in het verleden afgewezen.
De Stichting HoutrookVrij tenslotte verzet zich tegen de houtkachelterreur en ijvert voor het recht op frisse lucht, maar heeft geen juridische expertise. Het RIVM wekt hier dus verwachtingen die nooit kunnen worden ingelost.

Het RIVM suggereert dat burgers zich kunnen beroepen op onrechtmatige daad, art. 5:37 BW. (Wetboek dus en niet Rechtboek, zoals het RIVM schrijft).
Hoe kun je iemand beschuldigen van onrechtmatige daad, wanneer hij in principe niets onrechtmatigs doet? Een open haard of houtkachel (mits volgens de regels aangelegd en normaal gestookt) is immers toegestaan en je kunt als stoker niet voorkomen dat rook verwaait buiten je eigen perceel. Dat is inherent aan een houtkachel. Toch kan hierdoor overlast ontstaan, maar de kans dat een klager hier op grond van onrechtmatigheid in het gelijk gesteld wordt is miniem.
Onrechtmatige daad speelt zich af tussen een dader en benadeelde. Bij houtrookoverlast zit het probleem vaak in de cumulatie van houtrook door diverse ‘daders’. Die veroorzaken ieder voor zich misschien niet eens overdreven veel rookgassen (hoewel sommigen onoordeelkundig stoken), maar samen zorgen zij voor een overschrijding van de normen.
Er bestaat ook onrechtmatige daad door gedragingen in groepsverband, maar dit lijkt hier niet van toepassing. Het gaat dan meer om een georganiseerde manier van anderen schade toebrengen, zoals bv. voetbalsupporters soms doen. Meer van toepassing is art. 6:99 BW:
“Kan de schade een gevolg zijn van twee of meer gebeurtenissen voor elk waarvan een andere persoon aansprakelijk is, en staat vast dat de schade door ten minste één van deze gebeurtenissen is ontstaan, dan rust de verplichting om de schade te vergoeden op ieder van deze personen, tenzij hij bewijst dat deze niet het gevolg is van een gebeurtenis waarvoor hijzelf aansprakelijk is.”
Als op grond van dit artikel al zou kúnnen worden aangetoond dat – bij voorbeeld – vier houtstokers in een straat samen verantwoordelijk zijn voor een onacceptabele luchtverontreiniging, dan is dit zeker geen gelopen race en juridisch een onontgonnen gebied. Een dergelijke casus heeft zich in de jurisprudentie waarschijnlijk nog nooit voorgedaan en ook hier geeft het RIVM burgers dus vooral valse hoop.

  1. Hij kan zelf dure metingen laten doen door professionele bureaus.

Of dat iets toevoegt is maar de vraag. In een zaak uit 2014 werd doodleuk aangevoerd dat “tot op heden geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. De Wet milieubeheer, in het bijzonder bijlage 1 van die wet, die grenswaarden bevat voor fijn stof (PM10 en PM2.5), geeft evenmin uitsluitsel daarover.”

De stooktips

Naast de toolkit vinden we op bovengenoemde RIVM-website ook ‘stooktips’ om overlast te voorkomen of te verminderen. Deze zouden o.i. voorafgegaan moeten worden door het advies om bij voorkeur NIET op hout te stoken. Verder zou dit dé plek zijn om alternatieven voor verwarming d.m.v. hout aan te dragen, en alternatieven voor een sfeervol vlammenspel, b.v. met electriciteit of bio-ethanol.
Verder zijn de ‘stooktips’ op zich een zwaktebod: het opvolgen ervan door stokers is immers geheel op vrijwilligheid gebaseerd en bovendien oncontroleerbaar, terwijl het hier toch gaat om de uitstoot van schadelijke stoffen, waarbij de normadvieswaarden volgens het recente GGD-rapport blijkbaar regelmatig ruim worden overschreden: piekwaarden van fijnstof PM2.5 tot ruim 300 μg/m3 (!) zijn meer iets waarbij we denken aan Beijing tijdens een smogperiode (21 december 2015: alarmfase in Beijing met 391 μg/m3), of aan het afsteken van vuurwerk met oud en nieuw (zie illustratie hieronder).

Gehinderden zijn na het bezoeken van de RIVM-website op zichzelf aangewezen. Het lijkt of de overheid iets aan het probleem wil doen, maar wie goed leest ziet dat kosten, moeite en bewijslast op gedupeerden zelf worden afgeschoven, terwijl zij ondertussen geheel aan de goodwill van stokers overgeleverd blijven. Dat is een ongewenste situatie en het vermoeden rijst dan ook dat de overheid een dubbele agenda heeft. De overheid weet wel ongeveer hoeveel particuliere houtgestookte installaties er zijn en hoeveel kiloton hout die verstoken, maar die cijfers zijn alleen te vinden in CBS-rapporten over ‘hernieuwbare energie’. Hout stoken betekent in de ogen van de overheid nl. alleen ‘vermeden CO2-emissie’ en ‘vermeden verbruik van fossiele primaire energie’. Onze overheid vindt houtstoken duurzaam, want eventuele schadelijke uitstoot (van puntbronnen nota bene) wordt hierin niet betrokken.

M.i.v. 1 januari is er dan ook, conform de overheidsplannen, een subsidie voor pelletkachels ingesteld, om de 16% duurzame energie in 2023 te helpen behalen.
Er is binnen de EU een grote behoefte aan hoogrenderende houtkachels, omdat men op tal van plaatsen op hout als brandstof aangewezen is. In Nederland is dit niet het geval. Het stoken van houtkachels is hier een extra luxe. Een in 2015 verschenen WHO-rapport doet de aanbeveling houtstook in dichtbevolkte woonwijken te vermijden: géén houtstook waar andere mogelijkheden zijn, alleen de meest geavanceerde pelletkachels waar men op hout aangewezen is. Dat rapport legt de overheid naast zich neer, om over de rug van haar burgers de doelen van het Energieakkoord te halen.

Het siert het RIVM dat zij zich duidelijk uitspreekt over de gevaren van houtstook. De ‘tips’ die aangedragen worden zijn daarmee echter niet in verhouding. Het is alsof over een etterende wond uit onmacht maar een pleister wordt geplakt; dan valt het niet zo op.
Wij hopen dat de GGD’s, voor wie een deel van deze informatie is bedoeld, zich vanuit de medische milieukunde sterk zullen maken voor doeltreffender maatregelen, en zolang deze er niet zijn naar gedupeerde burgers toe geen verstoppertje zullen spelen.

Het recente GGD-rapport over houtstook concentreerde zich o.a. op de vraag of eenvoudige fijnstofmeters – zoals bv. de Dylos DC1700 – bruikbaar zijn om vast te stellen of er sprake is van onacceptabele situaties. Het antwoord daarop luidde voorzichtig ja. Op termijn zou volgens de GGD’s een meetsysteem kunnen worden ontwikkeld waar gemeenten houvast aan hebben. Daarvoor is echter aanvullend onderzoek nodig en dat kost geld. GGD’s zouden nu door moeten pakken en hiervoor in het belang van de volksgezondheid een beroep moeten doen op de overheid.
Het verdient ons inziens geen aanbeveling om de raadgevingen van het RIVM kritiekloos op GGD-websites over te nemen, zoals helaas hier en daar al is gebeurd, want slachtoffers van houtstook zijn hier niet mee geholpen.